Cloudflare是一家美国公司，主要提供CDN、公共 DNS 等服务。公共 DNS 服务，是指由第三方提供、面向公众开放、在不控制用户网络接入的情况下，根据用户请求自动解析域名至 IP 地址的基础网络解析服务。公共 DNS 服务提供者并不托管、缓存或分发被访问的内容，其功能限于在用户请求下提供域名解析结果。

Cloudflare 已明确表示将对该处罚提出异议，并警告称，如监管立场不变，不排除将其服务器全面撤出意大利，并终止在当地的相关投资及公益性网络安全服务。

《盗版盾牌法》于 2024 年通过，其初衷是通过快速行政手段打击体育赛事等内容的在线盗版传播。但在实践中，该制度的适用对象已从传统互联网服务提供商（ISP），逐步扩展至公共 DNS 解析服务提供商、VPN 服务提供商、CDN 与网络安全服务商、搜索引擎运营者以及其他“以任何方式参与非法内容访问”的信息社会服务提供商。

本案中，AGCOM 认为 Cloudflare 的违法行为主要体现在三方面：

1.违反《反盗版法》第 2 条第 5 款

未在规定时间内采取 DNS 屏蔽或等效技术措施。数字服务和基本权利保护局进行的检查显示，Cloudflare 并未禁用域名解析以及将网络流量路由至第 49/25/CONS 号决议附件 A 中所述权利持有人报告的 IP 地址，因此，公司没有按照《反盗版法》第 2 条第 5 款的规定，采取必要的技术和组织措施，使最终用户无法获取非法传播的内容。

《反盗版法》第 2 条第 5 款：

所有信息社会服务提供商，如果以任何方式参与非法网站或服务的访问，必须立即遵守主管机关的措施，并且无论如何，必须在收到通知后最多 30 分钟内，通过禁用域名 DNS 解析并将网络流量路由到权利人通过盗版盾平台报告的 IP 地址，或者采取必要的技术和组织措施，使最终用户无法访问非法分发的内容。

2.违反 DSA 第 9 条的信息反馈义务

未在收到行政命令后向监管机构报告执行情况。根据第 49/25/CONS 号决议，监管机构还命令 Cloudflare 根据《数字服务法案》（DSA）第 9 条的规定，在收到该条款通知后七天内，毫不拖延地向监管机构报告该命令的执行情况，并具体说明是否以及何时执行了该命令。然而，Cloudflare 未能传达其已遵守第 49/25/CONS 号决议中提及的命令，违反了《数字服务法案》第 9 条的规定。

DSA第9条：

一旦收到主管国家司法或行政机关依法签发的打击一项或多项特定非法内容的命令，根据适用的欧盟法律或国家法律，中介服务提供商应毫不拖延地将根据该命令采取的行动告知发布该命令的机关或命令中指定的任何其他机关，并说明是否以及何时执行了该命令。

3.持续未配合 Piracy Shield 平台运行机制

包括未按要求注册平台、未执行平台封锁指令。2024 年 3 月 14 日，意大利监管机构以数字服务协调员的身份，致函 Cloudflare，要求其根据《数字服务条例》第 13 条的规定，提供其法律代表，以便执行《反盗版法》。在同一函件中，监管机构强调，在过去十年行使网络版权保护权力的过程中，发现被举报网站中有相当大比例的人使用 Cloudflare 的服务非法传播受版权保护的作品及相关作品。

根据第 401/24/CONS 号决议，监管机构呼吁 VPN 服务提供商和公开可用的 DNS 提供商（无论其位于何处）、搜索引擎运营商，以及更广泛意义上参与非法网站或服务访问的任何信息社会服务提供商，按照上述监管规定，采取一切必要措施，通过最终和完整的认证，确保盗版盾牌平台的全面运作。

据此，AGCOM 依据《盗版盾牌法》第 93/2023 号规定，对 Cloudflare 处以其全球年营业额 1% 的罚款。

《盗版盾牌法》第 93/2023 号 第5条

 如未遵守本法第2条所述规定所规定的义务，主管机关将适用1997 年 7 月 31 日第 249 号法律第 1 条第 31 款所指的制裁。

1997 年 7 月 31 日第 249 号法律第 1 条第 31 款

凡不遵守主管机关依据本法发布的命令和警告者，将被处以两千万至五亿里拉的行政罚款。如不遵守行为涉及违反市场支配地位规则或依据欧洲议会和理事会2019年6月20日第(EU) 2019/1150号条例采取的措施，则每一相关方均应受到行政罚款，金额为该方在争议通知前最后一个财政年度营业额的2%至5%。如不遵守行为涉及主管机关在行使其保护版权及相关权利的职能时发布的命令，则每一相关方均应受到行政罚款，金额为一万欧元至该方在争议通知前最后一个财政年度营业额的2%。本款规定的行政罚款由主管机关执行。

Cloudflare 的核心抗辩是技术可行性与比例原则：

1.技术不可行性

Cloudflare辩称，1.1.1.1 DNS 每日处理约 2000 亿次请求，如对全部请求安装过滤器，将显著增加延迟，影响全球用户体验。

Cloudflare 无法在实践中执行该决议提出的指令 ，尤其考虑到 AGCOM 所设定的时间框架，该公司认为，“干预 DNS 解析必须在 Cloudflare的软件（名为“DNS Resolver 1.1.1.1”）中安装一个“过滤器”，但这并不合理、不成比例且不可行。该过滤器必须应用于 Cloudflare DNS 系统每天约 2000 亿次的请求。这将大幅增加响应时间，并导致系统效率低下。

2. 系统性风险

过滤器不仅影响涉案域名，还会对大量合法网站的 DNS 解析及 Cloudflare 其他服务产生连带影响。DNS Resolver 1.1.1.1 上的过滤器还会对所有其他未涉及争议的网站以及 Cloudflare 的其他服务造成 DNS 解析方面的负面影响，原因是每天对 2000 亿次查询应用该过滤器会占用其他功能的大量计算资源。Cloudflare认为将版权执法责任压至公共 DNS 层，实质上是要求基础互联网设施承担内容审查职能。

AGCOM 对上述理由予以驳回，认为涉案 IP 地址专门用于侵犯版权，不存在误伤合法网站的风险。

Cloudflare 联合创始人兼首席执行官 Matthew Prince表示，他将于下周与美国政府官员讨论此事，并称Cloudflare“乐于与意大利政府官员讨论此事，但迄今为止，意大利政府官员除了罚款之外，不愿进行任何实质性对话”。除了对罚款提出异议外，Prince还表示，Cloudflare正在考虑采取以下措施：

1）停止为即将到来的米兰-科尔蒂纳冬奥会提供的价值数百万美元的免费网络安全服务；

2）停止向所有意大利用户提供免费网络安全服务；

3）将所有服务器撤出意大利各大城市；

4）终止在意大利设立Cloudflare办事处或在该国进行任何投资的所有计划。

意大利当局此前还曾命令谷歌在DNS层面屏蔽盗版网站。计算机与通信行业协会（CCIA）因此批评了“盗版盾牌”法案。CCIA在2025年1月致欧盟委员会官员的一封信中表示：“意大利当局将虚拟专用网络（VPN）和公共DNS解析器纳入‘盗版盾牌’法案，而这些服务对于保护言论自由至关重要，并非合适的封锁工具。 ”CCIA表示，30分钟的屏蔽窗口“留给互联网服务提供商仔细核实所提交的目标地址是否确实用于盗版目的的时间极其有限”。行业协会认为，该法律要求进行“过滤和执行与个人自由相冲突的任务”，并且与欧洲立法相悖，欧洲立法将宽带网络服务归类为免责的单纯管道。

此前，Cloudflare在日本被起诉，集英社、讲谈社、角川、小学馆四家出版社以侵犯出版权为由，在东京地方法院起诉美国公司 Cloudflare。请求法院认定Cloudflare侵权，并向四家出版社支付侵权损害赔偿共计约5.06亿日元。

东京地方法院认为，在综合DMCA通知的内容、盗版网站的外观、Cloudflare 的技术能力等因素后认为，在收到足以让其判断存在侵权风险的通知后，Cloudflare 有条件通过停止缓存或停止向该网站提供服务，来阻止漫画继续经由其服务器传输给用户。在具备这种阻止能力的前提下，仍在相当期间内继续向盗版网站提供服务，客观上加强了侵权网站的传输能力和存续时间，使侵权行为更易持续发生；在这种情形下，不能简单适用平台责任限制条款而免除其损害赔偿责任。

Cloudflare 虽不构成直接侵权人，但通过提供服务，对盗版网站的侵权行为起到了帮助和促进作用，属于日本民法第 719 条第 2 款规定的共同侵权中的帮助侵权，应就一定范围内的损失承担赔偿责任。

日本的司法路径在现有法律框架下，将传统的帮助侵权理论延伸到了CDN服务商。其核心在于，平台在被明确告知侵权行为后，不能再以技术中立为挡箭牌，放任侵权行为通过其服务放大。这种模式追究的是过去的、已知的过错，要求平台对其能够控制的特定对象（如某个使用其服务的盗版网站）采取行动。这虽然给 Cloudflare 带来了压力，但仍在“通知-删除”的逻辑范畴内。

意大利的行政路径则更为强硬，它不再讨论平台是否“知情”或是否“帮助”，而是通过立法直接将前置的、强制的过滤义务强加给所有访问路径上的服务商。这种模式追求的是未来的、实时的封锁效率。它要求 Cloudflare 这样的公共DNS服务商从根本上改造其系统，挑战了互联网基础设施的中立性原则。